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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 穆嘉昊】

首先，非國(guó)家實(shí)體缺乏保護(hù)海底基礎(chǔ)設(shè)施安全的能力。危害設(shè)施安全的事件包括船只拋錨、魚(yú)類啃咬等意外事件，也包括國(guó)家與非國(guó)家實(shí)體的蓄意破壞。無(wú)論意外事件，還是蓄意破壞，鋪設(shè)海底電纜的非國(guó)家實(shí)體缺乏調(diào)查能力，更沒(méi)有起訴賠償?shù)馁Y格。

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面對(duì)主權(quán)國(guó)家與非國(guó)家實(shí)體之間的差位，成立于1958年的國(guó)際電纜保護(hù)委員會(huì)提供了一個(gè)政府與非國(guó)家實(shí)體協(xié)商的居間平臺(tái)。目前，國(guó)際電纜保護(hù)委員會(huì)擁有243個(gè)成員單位，包括高校與科研機(jī)構(gòu)、電信公司、海底電纜企業(yè)及部分國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)。

等關(guān)乎海上航運(yùn)安全的活動(dòng)制定。如對(duì)其職責(zé)進(jìn)行寬泛解釋，海底基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)亦關(guān)乎航運(yùn)安全，海上航運(yùn)事故也是導(dǎo)致海底基礎(chǔ)設(shè)施受損的原因之一。

然而，世界上與海底電纜鋪設(shè)有關(guān)的主要國(guó)家政府機(jī)構(gòu)多未成為該委員會(huì)的成員單位。因此，國(guó)家間合作治理的課題并未在國(guó)際電纜保護(hù)委員會(huì)的討論中得到更多發(fā)展。

目前，私人企業(yè)是海底電纜的主要鋪設(shè)主體。中國(guó)信通院在今年3月發(fā)布的《中國(guó)參與國(guó)際通信海纜建設(shè)和保護(hù)相關(guān)情況報(bào)告（2025年）》指出，具有跨洲際海纜交付能力的企業(yè)共有四家：美國(guó)海底通信（SubCom）、法國(guó)阿爾卡特海纜網(wǎng)絡(luò)（ASN）、日本電氣（NEC）及中國(guó)華海通信（HMN Tech）。

此外，國(guó)際法難以規(guī)制非國(guó)家實(shí)體破壞海底電纜的行為。判斷一國(guó)是否需要承擔(dān)非國(guó)家實(shí)體行為所產(chǎn)生的責(zé)任，其所依據(jù)的是作為習(xí)慣國(guó)際法的《國(guó)家責(zé)任條款》。國(guó)際法委員會(huì)編纂的《國(guó)家責(zé)任條款》指出，非國(guó)家實(shí)體的行為僅在特定情形才能歸因于國(guó)家：非國(guó)家實(shí)體行使政府權(quán)力要素的行為，非國(guó)家實(shí)體受到國(guó)家指揮控制以及經(jīng)一國(guó)嗣后確認(rèn)。

在海底基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)領(lǐng)域，“灰色地帶戰(zhàn)術(shù)”主要是指破壞海底電纜、油氣管道等設(shè)施，對(duì)戰(zhàn)術(shù)對(duì)象的通信網(wǎng)絡(luò)、油氣資源的使用產(chǎn)生不利影響。通常來(lái)說(shuō)，國(guó)家借由漁船、商船等第三方載體開(kāi)展此類活動(dòng)，避免將破壞設(shè)施的責(zé)任引至自身。

近年來(lái)，隨著俄烏沖突的爆發(fā)以及2022年北溪管道爆炸，海底基礎(chǔ)設(shè)施安全成為西方世界的熱點(diǎn)話題。長(zhǎng)期以來(lái)，俄羅斯與胡塞武裝是海底基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的“集火對(duì)象”。隨著中國(guó)深海實(shí)力的增強(qiáng)，西方國(guó)家在南海與臺(tái)海的海底基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)上“無(wú)事生非”。

其次，海底基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的國(guó)際法規(guī)范僅在國(guó)家間適用，難以延及非國(guó)家實(shí)體。例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第113條要求各國(guó)將破壞海底電纜、管道的行為無(wú)論故意或過(guò)失，均通過(guò)立法定為一項(xiàng)“可被懲處的違法行為”。顯然，非國(guó)家實(shí)體無(wú)法履行此條項(xiàng)下國(guó)際義務(wù)。

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)投資海底電纜建設(shè)，旨在確保數(shù)據(jù)中心之間的信息流通得以順利進(jìn)行。故此，企業(yè)的商業(yè)規(guī)劃對(duì)電纜鋪設(shè)區(qū)域與走勢(shì)產(chǎn)生較大影響。鑒于海纜建設(shè)公司、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等非國(guó)家實(shí)體在電纜鋪設(shè)規(guī)劃擁有較大的話語(yǔ)權(quán)，國(guó)家主體在治理實(shí)踐中的缺位帶來(lái)兩重不利影響：

翻閱過(guò)往記錄，不難發(fā)現(xiàn)西方批評(píng)中國(guó)深海活動(dòng)的“三板斧”。首先，中國(guó)的深?？蒲?、商業(yè)活動(dòng)常被冠以“不良目的”，或指稱深海載人潛水器參與海底基礎(chǔ)設(shè)施的破壞活動(dòng)，或把中國(guó)企業(yè)承包海底基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目與信息安全掛鉤。

中國(guó)對(duì)于破壞海底電纜行為的懲罰力度顯著高于其他國(guó)家?！缎谭ā返?24條規(guī)定，無(wú)論故意或過(guò)失犯此罪，處三年以上七年以下有期徒刑；造成嚴(yán)重后果的，則處七年以上有期徒刑。2005年起實(shí)施的關(guān)于該罪名的司法解釋進(jìn)一步認(rèn)定，如破壞行為“造成一萬(wàn)以上用戶通信中斷一小時(shí)以上”，則屬“嚴(yán)重后果”。

海上安全委員會(huì)的職責(zé)包含航行安全、船只設(shè)備、防撞規(guī)則及海事安全程序

美國(guó)蘭德公司（RAND）發(fā)布的研究報(bào)告指出，所謂“灰色地帶戰(zhàn)術(shù)”是指利用介于和平與武裝沖突之間帶有脅迫性質(zhì)的活動(dòng)，其激烈程度高于一般外交與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在不同的智庫(kù)報(bào)告中，這一術(shù)語(yǔ)所指向的活動(dòng)各有不同，不僅包括使用水炮及非擊發(fā)性武器等存在物理接觸的活動(dòng)，法律戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)等“攻心術(shù)”也在其列。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第112條賦予各國(guó)鋪設(shè)海底電纜、管道的權(quán)利。盡管該條的字面含義限于締約國(guó)，但《公約》的評(píng)注作出解讀，表示各國(guó)公民也享有此項(xiàng)鋪設(shè)權(quán)利。這種解讀符合當(dāng)前海底基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際狀況。

海底鋪設(shè)電纜的活動(dòng)始于19世紀(jì)。隨著人類通訊技術(shù)的持續(xù)進(jìn)步，海底電纜的功能從最初用于收發(fā)電報(bào)，演變至電話訊號(hào)傳輸。時(shí)至今日，海底電纜承接全球95%以上的互聯(lián)網(wǎng)、語(yǔ)音和數(shù)據(jù)流量傳輸。

目前，中國(guó)在海底基礎(chǔ)設(shè)施方面遭遇的惡意揣測(cè)主要圍繞波羅的海與臺(tái)海的兩次海底電纜中斷事件，均系船旗國(guó)為中國(guó)的船只或船上有中國(guó)籍人員的船只造成海底電纜破壞。事實(shí)上，兩次事件的調(diào)查均指向意外事件，并無(wú)證據(jù)表明中國(guó)在背后操縱。

國(guó)際電纜保護(hù)委員會(huì)的關(guān)鍵機(jī)制是面向電纜企業(yè)與政府機(jī)構(gòu)出臺(tái)建議報(bào)告。針對(duì)電纜企業(yè)的建議報(bào)告主要關(guān)注線纜的安裝、保護(hù)與維護(hù)；針對(duì)政府機(jī)構(gòu)的建議報(bào)告則重點(diǎn)涵蓋電纜安全的保護(hù)。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第113條僅規(guī)定了締約國(guó)懲罰破壞海底電纜、管道行為的立法義務(wù)，并未對(duì)懲罰力度作出具體要求。與中國(guó)相比，部分國(guó)家對(duì)于破壞海底基礎(chǔ)設(shè)施行為的懲罰力度更低。例如，英國(guó)《海底電纜法1855》對(duì)故意破壞海底電纜的行為處以兩年以下監(jiān)禁，對(duì)于過(guò)失犯此罪則處以三個(gè)月以下監(jiān)禁。

為了應(yīng)對(duì)所謂“威脅”，報(bào)告建議印太地區(qū)的沿岸國(guó)家利用“四邊安全對(duì)話”機(jī)制（QUAD），沿用歐洲應(yīng)對(duì)波羅的海海底基礎(chǔ)設(shè)施危機(jī)的“經(jīng)驗(yàn)”，增強(qiáng)海底基礎(chǔ)設(shè)施的“韌性”并合作保障“數(shù)據(jù)安全與完整”。

海底基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)是全人類面臨的共同課題，中國(guó)也是治理體系中的關(guān)鍵一員。與其打著為國(guó)際社會(huì)提供公共產(chǎn)品的幌子拉幫結(jié)派、打壓異己，不如少些混淆視聽(tīng)，根據(jù)現(xiàn)有的國(guó)際組織促進(jìn)技術(shù)交流發(fā)展，達(dá)成國(guó)家與非國(guó)家實(shí)體、國(guó)家之間的一致共識(shí)。

其次，惡意揣測(cè)海底基礎(chǔ)設(shè)施破壞事件與中國(guó)之間的關(guān)聯(lián)——將船只拋錨、船錨掉落導(dǎo)致海底電纜與油氣管道損壞的意外事件歸咎為中國(guó)的操縱，并稱之為中國(guó)在海上的“灰色地帶戰(zhàn)術(shù)”。

海底基礎(chǔ)設(shè)施“韌性”建設(shè)的真面目

為了保護(hù)本國(guó)的海底電纜免遭破壞，1901年的英國(guó)采取“紅線政策”（All-Red Line），對(duì)當(dāng)時(shí)海底電纜主要制造商?hào)|印度公司進(jìn)行補(bǔ)貼，促使其鋪設(shè)更多線纜，形成大型互通的電纜網(wǎng)絡(luò)。

有別于各國(guó)平等參與的國(guó)際組織，西方智庫(kù)主張的“韌性”建設(shè)依托地區(qū)“小團(tuán)體”，植根于所謂“深海意識(shí)”（undersea domain awareness）。早在2023年，亞洲海事透明計(jì)劃的阿比吉·辛格就指出“深海意識(shí)”的產(chǎn)生是因?yàn)楝F(xiàn)代科技使得海洋事務(wù)變得更加透明。英國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究所（IISS）進(jìn)一步指出，“深海意識(shí)”關(guān)乎一國(guó)保護(hù)與監(jiān)視本國(guó)海底基礎(chǔ)設(shè)施的能力。

司法實(shí)踐表明，破壞正在使用中的海底電纜構(gòu)成破壞公共電信設(shè)施的行為。例如，2019年2月，“眾鑫1668”船絞纏鋪設(shè)于徐聞縣三塘水域的海底電纜后，將其割斷丟棄。徐聞縣人民法院判決該案的兩名被告“破壞公共電信設(shè)施罪”成立，并判處有期徒刑七年六個(gè)月。

近日，墨爾本大學(xué)澳大利亞—印度研究所研究員薩繆爾·巴什菲爾德與奧斯卡·尤爾滕在亞洲海事透明倡議（AMTI）網(wǎng)站發(fā)布報(bào)告，指責(zé)中國(guó)制造商在通信電纜、油氣管道等海底基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占據(jù)了重要地位，這會(huì)威脅此類設(shè)施安全。

“灰色地帶戰(zhàn)術(shù)”的虛假指控

“蛟龍”號(hào)資料圖中國(guó)船舶科學(xué)研究中心

面臨這一難題，部分觀點(diǎn)認(rèn)為海底基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的國(guó)家間合作可以通過(guò)國(guó)際海事組織的海上安全委員會(huì)（Maritime Safety Committee, IMO）進(jìn)行。作為國(guó)際海事組織分支機(jī)構(gòu)之一，海上安全委員會(huì)是國(guó)際海事組織最高級(jí)別的技術(shù)機(jī)構(gòu)，包含所有成員國(guó)。

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最后，此類批評(píng)往往呼吁各國(guó)通過(guò)國(guó)家間合作加強(qiáng)對(duì)海底基礎(chǔ)設(shè)施的“韌性”建設(shè)。然而，所謂“國(guó)家間合作”并不包括中國(guó)的參與，真實(shí)意圖是利用“小團(tuán)體”將中國(guó)制造商擠出海底基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈，將中國(guó)排除在海底基礎(chǔ)設(shè)施的全球治理體系之外。

建設(shè)互通的電纜網(wǎng)絡(luò)至今仍是增強(qiáng)設(shè)施“韌性”的方式之一。除此以外，加強(qiáng)“韌性”的方式也包括改善電纜材質(zhì)以及制造工藝，使其更不容易被破壞。針對(duì)“韌性”建設(shè)的技術(shù)發(fā)展，國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）與國(guó)際電纜保護(hù)委員會(huì)（ICPC）于2024年12月建立國(guó)際海底光纜韌性建設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)，并在當(dāng)月召開(kāi)首次線上會(huì)議。

例如，國(guó)際電纜保護(hù)委員會(huì)于2021年向政府機(jī)構(gòu)發(fā)布《促進(jìn)海底通信線纜冗余的最佳政府實(shí)踐》的建議報(bào)告，并形成定期更新機(jī)制。最新版本的報(bào)告回顧了海底通信線纜面臨的種種危害，并為海底通信線纜的“韌性”建設(shè)制定了基本原則以及政策建議。

西方智庫(kù)渲染散播海底基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的“中國(guó)威脅論”并非新鮮事。今年3月，“蛟龍”號(hào)載人潛水器開(kāi)展2025年技術(shù)更新后的首次裝備試驗(yàn)任務(wù)。潛航員齊海濱接受采訪時(shí)介紹，本次技術(shù)更新的重心在于水下作業(yè)設(shè)備，深海試驗(yàn)任務(wù)重點(diǎn)提升水下作業(yè)效能。

自上世紀(jì)以來(lái)，海底電纜的主要投資者是各國(guó)電信公司。本世紀(jì)初，互聯(lián)網(wǎng)在全球范圍的普及將各大互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)引入海底電纜建設(shè)市場(chǎng)，并在所占海底電纜市場(chǎng)份額上逐漸超過(guò)電信公司。

不難看出，“深海意識(shí)”的本質(zhì)是對(duì)海底基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)視的能力，主要關(guān)注海底電纜傳感設(shè)置、海底信息傳輸安全等問(wèn)題。有鑒于此，西方智庫(kù)強(qiáng)調(diào)海底基礎(chǔ)設(shè)施的“韌性”建設(shè)不僅是完善設(shè)施的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，而且提出了所謂信息安全的關(guān)鍵問(wèn)題。

憑借信息安全的托辭，美西方國(guó)家將中國(guó)當(dāng)作印太地區(qū)海底基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“公敵”，質(zhì)疑中國(guó)制造的海底電纜安全問(wèn)題，旨在剝奪中國(guó)在此問(wèn)題的話語(yǔ)權(quán)，并將中國(guó)海底電纜制造企業(yè)趕出市場(chǎng)。

戰(zhàn)時(shí)通過(guò)蓄意破壞海底電纜達(dá)成戰(zhàn)術(shù)目的的活動(dòng)早在19世紀(jì)末就已出現(xiàn)。第一次世界大戰(zhàn)期間，此項(xiàng)戰(zhàn)術(shù)被廣泛使用并導(dǎo)致德國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期通信中斷。

海底基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際合作體系

面對(duì)正常的深海科研活動(dòng)，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心（CSIS）將“蛟龍”號(hào)稱為中國(guó)用作“海底電纜切割”的潛航器，斯洛伐克中歐亞洲研究中心（CEIAS）更是將本次任務(wù)稱為海底基礎(chǔ)設(shè)施的軍事化趨勢(shì)。

上述四家主要海纜鋪設(shè)企業(yè)中，除法國(guó)阿爾卡特海纜網(wǎng)絡(luò)于今年1月被諾基亞出售至法國(guó)政府，其余均無(wú)國(guó)家資本背景。實(shí)際上，與海纜鋪設(shè)企業(yè)關(guān)系更為密切的并非政府機(jī)構(gòu)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對(duì)海底電纜建設(shè)項(xiàng)目擁有大量投資。

美國(guó)市場(chǎng)研究咨詢公司Grand View在2024年曾發(fā)布一篇海底電纜市場(chǎng)的分析報(bào)告。該報(bào)告指出，谷歌、臉書(shū)、亞馬遜及微軟是四家擁有最多海底電纜投資的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。據(jù)估計(jì)，上述四家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)擁有當(dāng)今世界逾半數(shù)的海底電纜。

中國(guó)不僅沒(méi)有蓄意破壞海底電纜，而且始終恪守海底基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的國(guó)際法律義務(wù)?！缎谭ā返?24條規(guī)定“破壞公共電信設(shè)施”的行為系犯罪。

中大西洋區(qū)域海洋計(jì)劃（ROA）將海底基礎(chǔ)設(shè)施定義為錨定在海床上的設(shè)備或技術(shù)，包括海底電纜、油氣管道及固定在海底的氣象或海洋監(jiān)測(cè)設(shè)備等。盡管涵蓋的設(shè)備較為寬泛，通常所說(shuō)的海底基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)實(shí)際限于海底電纜的保護(hù)。

海底基礎(chǔ)設(shè)施的“韌性”建設(shè)主要是指加強(qiáng)海底電纜的“韌性”。聯(lián)合國(guó)裁軍研究所的報(bào)告表明，作為一種技術(shù)手段，加強(qiáng)海底電纜的“韌性”建設(shè)實(shí)際是要完善電纜系統(tǒng)架構(gòu)，避免電纜損壞對(duì)“服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施造成二級(jí)或三級(jí)影響”。

美國(guó)海軍退役上校道格拉斯·伯內(nèi)特指出，通過(guò)加強(qiáng)海底基礎(chǔ)設(shè)施的“韌性”建設(shè)，對(duì)沖設(shè)施的安全風(fēng)險(xiǎn)具有悠久的歷史。20世紀(jì)初，隨著海底電纜的鋪開(kāi)，英國(guó)政府意識(shí)到海底電纜保護(hù)對(duì)英國(guó)戰(zhàn)略及商業(yè)利益的關(guān)鍵作用。